省级政府执行高职分类考试改革的政策偏差与矫正

省级政府执行高职分类考试改革的政策偏差与矫正

摘要:以史密斯政策执行过程理论为视角,对30个省区市的高职分类考试改革展开分析,发现:政策对齐现象严重,政策制定的技术规范有待提升;执行主体存在功能性和基本能力建设的缺失;目标群体对政策认同度与满意度仍有上升空间;政策环境上,正式制度与非正式制度因素的支持力度不够。对此建议:优化制度设计,完善政策内容;统一开发管理系统、规范业务流程,提升政策执行人员素养;改善内外部环境,増强目标群体的政策认同感。

  作者简介:姜蓓佳(1993—),女,河南郑州人,华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士研究生,研究方向为教育政策;皇甫林晓(1992—),女,河南新乡人,华东师范大学教育管理学系博士研究生,研究方向为教育管理。

  文章来源:《职教论坛》2021年1期

  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第一次提出逐步实施高等学校分类入学考试,且点明了高等职业教育入学考试由省级政府组织。2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》出台,要求各省级政府在国家顶层设计的框架范围内结合本地情况,研究制定本地区深化考试招生制度改革的实施方案。如今,高职分类考试改革正在省级政府的统筹管理下稳步推进。省级层面的考试招生制度改革实施方案是省级政府的工作思路、时间表和路线图。省级政府作为高职分类考试改革的政策制定和政策执行的双主体,既要满足宏观上分类考试改革的国家整体要求、目标任务,又要在微观上兼顾好地方高职考招的关键领域和具体措施,对其政策执行过程进行监测和研究尤其是系统梳理和总结还有哪些局限性和偏差,对于更好地促进高考分类改革具有一定价值。

一、分析框架:史密斯政策执行过程理论

  已有的关于高职分类考试改革执行的研究,或以地方实践为案例调研该地区的政策执行情况,或以分类考试改革的具体某一招考形式为内容调查执行情况,总体上多从单一视角出发而缺乏政策执行的全过程或整体角度。高职考试招生改革牵涉政府、院校、考生、企业行业等众多利益相关者,政策执行过程离不开诸多行为主体的上下联动。史密斯政策执行过程模型将涉及政策执行的主要维度都囊括在了一个有机框架之中,为分析政策执行过程提供了整体性视角,符合高职分类考试改革牵涉面众多、复杂性与跨界性兼具的政策特点,因而被选为本研究的分析框架。

  托马斯·史密斯(Thomas B. Smith)认为主要有四个变量在影响政策执行过程:一是理想化的政策(Ideal Policy),即政策本身的可行性、合法性、合理性等。二是政策执行机构(Implement Agency),即负责政策执行的组织和人员,包括组织协调、领导模式技巧、工作人员态度等。三是目标群体(Target Group),即政策实施对象对政策的认同与支持等。四是政策环境(Policy Environment),即与政策生存空间相关联的正式制度因素及非正式制度因素。具体到本研究,理想化政策被分解为政策要素、政策工具、政策可行性、政策回应性、政策联动性等;执行机构分解为各级政府、考试招生组织管理部门、院校以及上述群体的制度化程度、政策执行经验等;目标群体涵盖了考生、院校、家长、政府、以企业行业园区为代表的社会需求方等对政策的了解程度、认同程度等;政策环境包括职业教育体系、考试模式、中职与高职纵向贯通机制、职业教育与普通教育横向融通机制等正式制度的建立情况以及技能考评方式方法、职业教育质量、职业教育吸引力等非正式制度因素等。

二、省级政府高职分类考试改革政策的总体介绍

  (一) 样本概况

  本研究从各省级政府、教育厅(局)网站共收集到有关高职分类考试招生改革的政策文本50份,覆盖了除新疆、港澳台地区以外的所有省级行政区(表1)。

 (二)省级政策对关键内容的具体回应

  高职分类考试的关键问题是“考什么”以及“怎么考”,《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》对该问题做出了“高职院校考试招生实行‘文化素质+职业技能’评价方式”的政策指导。《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》提出“对报考高等职业学校的考生增加技能考查内容,招生学校依据考生相关文化成绩和技能成绩,参考综合素质评价,择优录取”,且给予了省级高等学校招生委员会制定考试科目、内容、方式和录取办法的自主权。教育部早期政策中对于“文化素质+职业技能”的考察依据主要是高中阶段教育学业水平考试成绩、综合素质评价、职业准备类课程学习情况和职业倾向测试结果三类。表2和表3分别归类了省级政策对高职生源“文化素质考察内容”“职业技能考察内容”的具体规定。

三、理论框架下省级政府高职分类考试改革政策的执行偏差

  (一) 政策本身:政策对齐现象严重,政策制定的技术规范有待提升

  首先,自上而下的政策对齐现象相当普遍。对于如何考察三校生的职业技能,重庆、江西、吉林等16个省域只是笼统地表示“实行‘文化素质+职业技能’考试评价方式”,这样的表述与国家层面政策基本相同,缺乏与地方实情的融合度。其次,部分政策文本条款可操作性与本地区相关制度改革的联动性有待提升。目前多数省域的政策文本注重的仅是分类考试本身,很少有将分类考试改革与人才培养改革、院校特色发展改革紧密结合到一起。而这方面做的相对较好的省域是上海、福建、江苏和山西。在考察普高生的文化素质时,上海和山西参考学生在毕业院校在学时期的学业表现,这某种程度上会带动制度改革向考试公平、学生更加自身在学时期的平常成绩以及毕业院校对考试成绩的长时态记录和管理等方面联动。又如,福建和江苏二地将三校生的招生选拔与已经施行的“中职学考”相结合,做到了“一次评价多次使用”,将学生中职阶段的“学”与升学阶段的“考”做了很好的衔接,这些值得其他地区进一步学习与推广。

  (二)执行主体:主体存在功能性和基本能力建设的缺失

  首先,省级统考的监督管理主体缺失。省级教育主管部门对高职院校的职业技能(职业适应性)测试的监督,主要停留在阳光招生的实施、招生信息公开、招生制度的执行等方面,但对职业技能(职业适应性)测试科目内容的科学性、针对性等很难监督到位;对高职院校职业技能(职业适应性)测试也缺少应有的社会监督,招生过程缺少行业、企业监督,招考公平性受到质疑。其次,生源结构引发的招生模式之变呼唤高职院校改革工作方法。“百万扩招”意味着高职院校市场化招生模式的全面开启,过去高职院校放出招生计划、等待考生报考的被动模式已无法应对新形势变化。增强社会生源报考的动力,将招生宣传更有效地覆盖社会生源群体;同时,要避免一些招生门槛的降低、虚假宣传、有偿招生和买卖生源等不法行为的发生是每一所高职院校都要认真筹划和必须面对的考验。这需要包括省级考试机构和各院校,切实提升研制改革实施方案、试题命制、考试组织、评分转换、招生宣传和录取监管等方方面面的业务素养、基本能力和服务水平。

  (三)目标群体:政策认同度与满意度仍有上升空间

  首先,中职生的升学权利未得到充分重视和有效保障。现行招考方式的最大受益者仍是普高毕业生,部分省份面向普通高中毕业学生的计划招生数一般会高于面向中职院校毕业学生的计划招生数,中职学生比普高学生更具备学习技术技能的专业基础,但升学机会上却还不及普高群体。其次,对分类考试招生政策的宣传解读有待加强。尽管高职院校自主招生政策实施多年,但许多地方的实践表明社会相关群体对此政策了解地不够深入,这表明基层教育行政部门对高职院校自主招生的政策宣传还不到位。再次,企业行业等社会需求方参与不足。虽然高职院校考试招生政策中多次提及加强行业企业参与,完善第三方机构的监督机制,保证考试招生信息的公开透明。但事实上,民间团体、家长、专家学者等社会力量很难参与其中,这使得高职院校的考试招生难以受到外部机构的监督与问责。

(四)政策环境:正式制度与非正式制度因素的支持力度不够

  首先,现阶段高职招生的经费保障机制仍不够完善。对口升学、单独招生等考试形式所需要的工作资源和工作程序与普通高考一样,要经过报名、笔试、面试、阅卷、统分、划线、录取等多个环节,管理流程长、成本高、安全风险大。为此相关主管部门应当加强教育投入,完善经费保障机制,为高职院校的招生提供物质保障。其次,“百万扩招”背景下社会生源的资格审查机制尚未健全。为确保传统生源和非传统生源都能在被合理评价的基础上通过测评平等地获得教育机会,必须制定和明确社会人员的被招收资质,且这种资质要与传统生源的学力匹配和等值。再次,非正式制度因素的支持力度同样制约着分类考试改革的进度和成效。例如,省级政策对每个专业门类的测试内容及职业技能水平要求少有明确。此外,本科层次的职业教育尚处于起步阶段且和专科层次的职业教育尚未实现错位竞争和联动发展,本专科层次、硕博士专业学位组成的完整现代化职业教育人才培养体系建设任重道远,普职社会地位不平等问题还未解决,这些都是掣肘分类考试进行彻底性变革的深层次制约。

四、破解之道

(一) 优化制度设计,完善政策内容

  省级政府应尽快完善政策体系中的关键缺失。一是健全监督管理机制,加强分类考试招生的社会督导。例如,充分发挥教育督导委员会和行业职业教育教学指导委员会的工作职能,加强对文化素质考试、技能测试的科目内容选择、科目的分值确定等进行甄别和指导。二是扩大教育主管部门对分类考试的监管范围。将对分类考试的监管与高职院校的特色发展、综合改革、人才培养质量评价结合到一起,利用专业设置、招生计划、项目申报和经费投入等方面的杠杆作用,推动高职院校深入推进分类考试改革。三是设立专项资金更好地支持和帮助高职院校分类考试的组织实施。健全以政府投入为主、多渠道筹集经费的体制,充分调动社会力量投入分类考试改革的积极性,充分发挥校企合作的优越性,共同分担招生成本,通过订单式人才培养实现人才共育。

  (二) 统一开发管理系统、规范业务流程,提升政策执行人员素养

  省级政府可系统梳理分类考试的全过程管理流程,针对考试管理任务及标准开发统一的信息化管理系统,促进考试管理的流程化、规范化和标准化。政策执行人员对政策的理解和规划能力决定着政策落地的实际水平。为此,省级政府和高职院校要有意识地培养政策执行者的责任意识与政策水平、知识储备、执行意向以及组织能力,可通过提供多样化的培训与制定激励、支持措施来促进政策执行者加强相关内容的学习,提高执行人员政策的领悟能力与规划能力,从而为政策的精准落地和科学实施提供人员和能力保障。

(三)改善内外部环境,増强目标群体的政策认同感

  从内部环境看,一是国家在顶层设计上需要健全职业教育人才的成长体系,畅通技术技能人才的成才通道。二是继续强化省级政府的统筹责任和使命担当。三是引导高职院校在更高的站位上认识高职分类考试改革。从外部环境看,要构建尊重技术技能人才的制度体系,保障社会公平正义。通过完善社会保障制度,保障和改善技术技能人才待遇;探索人事制度改革,确保对各类人才一视同仁;完善劳动就业制度,促进高质量和更充分就业;健全法律保障制度,尊重和保护技能创新成果等,彻底扭转重学历、轻技能的陈旧观念,扫除阻碍普职社会地位平等问题的人为障碍,增强职业教育的吸引力、増强目标群体的政策认同感。

本文由:职教论坛杂志社 发布于:2021-01-22 01:58:25 阅读原文->